Ограничение прав переселенцев

Окружний адміністративний суд міста Києва

01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корп. 1

Позивач:

Прядко Олена Дмитрівна

e-mail: main@lawfirm-pryadko.com

Відповідач: Кабінет Міністрів України

01008, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 12/2

тел.:0-800-507-309, (044) 256-63-33

e-mail: kmu@kmu.gov.ua

АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПОЗОВ
про визнання незаконною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 4 березня 2015 р. № 79

"Деякі питання оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи,

яка переміщується з тимчасово окупованої території України

або району проведення антитерористичної операції"

4 березня 2015 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 79 "Деякі питання оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції" ( "Урядовий кур'єр" від 18.03.2015, №49)  (далі – постанова КМУ № 79).

Згідно з пунктом 1 постанови КМУ № 79 Порядок оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції (далі – Порядок оформлення і видачі довідки), затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 р. № 509 (Офіційний вісник України, 2014 р., № 81, ст. 2296; 2015 р., № 11, ст. 280) доповнено пунктом 7¹ такого змісту:

"7¹. Уповноважений орган щодня формує та направляє в електронній формі відповідному територіальному підрозділу ДМС перелік осіб, яким видана довідка.

Під час видачі довідки посадова особа уповноваженого органу інформує особу, яка переміщується, про обов’язок повідомити протягом 10 днів відповідному територіальному підрозділу ДМС про фактичне місце проживання, а також про зміну фактичного місця проживання або повернення до покинутого місця проживання.

Територіальний підрозділ ДМС у триденний строк після повідомлення особою, яка переміщується, про фактичне місце проживання проводить перевірку наведених у довідці відповідних відомостей, проставляє у разі підтвердження таких відомостей на зворотному боці довідки відмітку про реєстрацію місця проживання осіб, зазначених у довідці, та щодня подає в електронній формі уповноваженому органові відповідну інформацію.

Довідка не є дійсною без проставлення на її зворотному боці зазначеної відмітки.

Уповноважений орган вносить інформацію територіального підрозділу ДМС до Єдиної інформаційної бази даних про взятих на облік осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, та у разі наявності підстав приймає рішення про зняття з обліку осіб, які переміщуються.

Територіальний підрозділ ДМС із залученням працівників територіальних органів і підрозділів МВС, представників інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, здійснює щомісяця вибіркову перевірку наведених у довідках відомостей про фактичне місце проживання осіб, які переміщуються (не менш як 10 відсотків загальної кількості таких осіб), та у разі непідтвердження зазначених відомостей в одноденний строк повідомляє про це уповноваженому органу для прийняття рішення щодо зняття з обліку осіб, які переміщуються.

Підставою для відновлення на обліку таких осіб є наявність інформації територіального підрозділу ДМС про підтвердження їх фактичного місця проживання".

Пунктом 2 постанови КМУ № 79 передбачено, що:

1) структурні підрозділи з питань соціального захисту населення районних, районних у м. Києві держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі утворення) рад (далі - уповноважені органи) формують і направляють в електронній формі відповідним територіальним підрозділам Державної міграційної служби переліки осіб, яким довідка про взяття на облік особи, що переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції (далі - довідка), видана до набрання чинності цією постановою;

2) територіальні підрозділи Державної міграційної служби:

проводять у двомісячний строк із залученням працівників територіальних органів і підрозділів Міністерства внутрішніх справ, представників інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, перевірку наведених у направлених їм переліках відомостей про фактичне місце проживання осіб та у разі підтвердження таких відомостей проставляють на зворотному боці довідки відмітку про реєстрацію місця проживання осіб, зазначених у довідці. У разі коли під час відвідування місця проживання відповідна особа відсутня, представник територіального підрозділу Державної міграційної служби залишає їй повідомлення про необхідність у 10-денний строк звернутися до такого підрозділу;

подають за результатами проведення перевірки у місячний строк в електронній формі уповноваженим органам інформацію щодо підтвердження відомостей про фактичне місце проживання відповідних осіб, а також проставлення відмітки про реєстрацію місця їх проживання;

3) уповноважені органи вносять зазначену інформацію до Єдиної інформаційної бази даних про взятих на облік осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, та у разі наявності підстав приймають рішення про зняття з обліку таких осіб.

Вважаю, що нові норми, які регулюють питання обліку внутрішньо переміщених осіб, запроваджені Постановою КМУ № 79, носять дискримінаційний характер по відношенню до вимушених переселенців, суперечать положенням Конституції України, нормам міжнародного права, Законам України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" та "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", мають наслідком погіршення і так важкого становища переселенців, та порушує мої права, зважаючи на викладене нижче.

Згідно з частиною другою статті 24 Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Відповідно до статті 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

Згідно з статтею 2 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" громадянам України гарантуються свобода пересування та вільний вибір місця проживання на її території, за винятком обмежень, які встановлені законом; реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.

Проте, всупереч зазначеним положенням Конституції та вказаного закону, новим пунктом 7¹Порядку оформлення і видачі довідки (пункт 1 Постанови КМУ № 79) на територіальні підрозділи Державної міграційної служби України (ДМС) покладено обов’язок проставляти відмітку про реєстрацію місця проживання переміщених осіб лише після проведення перевірки наведених у довідці відповідних відомостей про фактичне місце проживання. Зазначена перевірка має бути проведена у триденний строк. При цьому, без проставлення зазначеної відмітки довідка не є дійсною.

Таким чином, внутрішньо переміщена особа 3 дні фактично зобов’язана постійно і безперервно знаходитися у місці свого тимчасового фактичного проживання, очікуючи на перевірку працівниками ДМС для того, щоб довідка набрала чинності.

Позивач вважає, що цим порушуються його конституційні права, як громадянина України, на свободу пересування.

Аналогічна позиція також відносно абзацу другого підпункту 2 пункту 2 Постанови КМУ № 79, згідно з яким територіальні підрозділи ДМС із залученням працівників органів з питань соціального захисту населення і підрозділів Міністерства внутрішніх справ, представників інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування проводять перевірку відомостей про фактичне місце проживання осіб, яким раніше були видані довідки, та у разі підтвердження таких відомостей проставляють на зворотному боці довідки відмітку про реєстрацію місця проживання осіб, зазначених у довідці. У разі ж коли під час відвідування місця проживання відповідна особа відсутня, представник територіального підрозділу ДМС залишає їй повідомлення про необхідність у 10-денний строк звернутися до такого підрозділу.

Зазначеним не враховано також те, що внутрішньо переміщена особа може перебувати на стаціонарному лікуванні у медичних закладах більше 10 днів, у відрядженні, працювати за вахтовим методом, тимчасово перебувати на території іншої держави, або з інших поважних причин бути відсутньою за фактичним місцем проживання, а тому не матиме змоги вчасно звернутися до територіального підрозділу ДМС. Проте, наслідком цього є зняття з обліку внутрішньо переміщеної особи відповідно до підпункту 3 пункту 2 Постанови КМУ № 79.

Зняття з обліку внутрішньо переміщеної особи з підстав, передбачених підпунктом 2 пункту 2 Постанови КМУ № 79 та пунктом 7¹ Порядку оформлення і видачі довідки суперечить самому змісту поняття внутрішньо переміщеної особи, якою відповідно до статті 1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" є громадянин України, який постійно проживає в Україні, якого змусили або який самостійно покинув своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, масових порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру.

Згідно з частинами першою та другою статті 4 цього ж закону факт внутрішнього переміщення підтверджується довідкою про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи; а підставами для взяття на облік внутрішньо переміщеної особи є наявність реєстрації місця проживання на території, де виникли обставини, що змусили залишити особою своє місце проживання.

Крім того, згідно з частиною другою статті 5 вказаного закону територіальні підрозділи ДМС можуть проставляти у довідці відмітку про реєстрацію місця проживання, в якій замість адреси фактичного проживання внутрішньо переміщеної особи може вказуватися:

1) адреса структурного підрозділу місцевої державної адміністрації з питань соціального захисту населення; або

2) адреса територіального підрозділу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції).

Таким чином, вважаю, що відсутність повторної відмітки на довідці та зняття з обліку внутрішньо переміщеної особи на цій підставі суперечать положенням Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб", зокрема, його статям 1, 4 і 5.

Зняття з обліку внутрішньо переміщеної особи з підстав, передбачених підпунктом 2 пункту 2 Постанови КМУ № 79 та пунктом 7¹ Порядку оформлення і видачі довідки призведе до неможливості реалізації прав внутрішньо переміщеної особи на зайнятість, пенсійне забезпечення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування, соціальні послуги, освіту, які визначені у статті 7 Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб", оскільки для реалізації цих прав внутрішньо переміщена особа має перебувати на обліку.

Але в той же час її може бути знято з обліку на основі необ’єктивних підстав, хоча особа може і не вчиняти жодних протиправних діянь, які б давали підстави для зняття з обліку, або не матиме змоги з об’єктивних причин вчасно звернутися до територіального підрозділу ДМС.

Тому вбачаю в цьому порушення моїх прав, визначених статтею 7 вказаного закону.

 4. Абазом шостим нового пункту 7¹Порядку оформлення і видачі довідки передбачено, що територіальний підрозділ ДМС із залученням працівників територіальних органів і підрозділів МВС, представників інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування здійснює щомісяця вибіркову перевірку наведених у довідках відомостей про фактичне місце проживання осіб, які переміщуються (не менш як 10 відсотків загальної кількості таких осіб), та у разі непідтвердження зазначених відомостей в одноденний строк повідомляє про це уповноваженому органу для прийняття рішення щодо зняття з обліку осіб, які переміщуються.

Вважаю, що зазначені положення носять дискримінаційний характер, обмежують свободу пересування та ставлять внутрішніх переселенців у нерівні умови, порівняно з іншими громадянами України.

Зазначене обґрунтовується тим, що стосовно громадян, які не відносяться до внутрішньо переміщених осіб, не застосовується будь-яка процедура контролю чи перевірки стосовно місця їх проживання, за яким зареєстрована особа та яке вказане у її паспортному документі, отже, є дискримінацією внутрішньо переміщених осіб та порушує норми ст. 24 Конституції України. 

Крім того, стосовно них Законом України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" не визначено жодних обмежень у свободі пересування. Виключенням є лише особи, свобода пересування яких обмежується відповідно до частини другої статті 12 цього закону, а саме щодо:

осіб, до яких відповідно до процесуального законодавства застосовано запобіжні заходи, пов'язані з обмеженням або позбавленням волі;

осіб, які за вироком суду відбувають покарання у вигляді позбавлення або обмеження волі;

осіб, які згідно із законодавством перебувають під адміністративним наглядом;

осіб, які згідно із законодавством про інфекційні захворювання та психіатричну допомогу підлягають примусовій госпіталізації та лікуванню;

осіб, які звернулися за наданням їм статусу біженця чи додаткового захисту і стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

іноземців та осіб без громадянства, які не мають законних підстав для перебування на території України;

осіб, яких призвано на дійсну строкову службу до Збройних Сил України та інших, утворених відповідно до законів України, військових формувань;

іноземців, які перебувають у складі військових іноземних підрозділів і які мають статус військового.

У зв’язку з цим позивач вважає, що обмеження свободи пересування, крім вищезазначеного, суперечить також статті 12 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, якою, зокрема, встановлено, що: "Кожному, хто законно перебуває на території будь-якої держави, належить, у межах цієї території, право на вільне пересування і свобода вибору місця проживання. Кожна людина має право залишати будь-яку країну, включаючи свою власну. Згадані вище права не можуть бути об'єктом ніяких обмежень, крім тих, які передбачені законом, які є необхідними для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров'я чи моральності населення або прав і свобод інших і є сумісними з іншими правами, визначеними в цьому Пакті.".

5. Стаття 12 Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" містить перелік підстав для скасування дії довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи та внесення відомостей про це в Єдину інформаційну базу даних про внутрішньо переміщених осіб, якими є обставини, за яких внутрішньо переміщена особа:

1) подала заяву про відмову від довідки;

2) скоїла злочин: дії, спрямовані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади; посягання на територіальну цілісність і недоторканність України; терористичний акт; втягнення у вчинення терористичного акту; публічні заклики до вчинення терористичного акту; створення терористичної групи чи терористичної організації; сприяння вчиненню терористичного акту; фінансування тероризму; здійснення геноциду, злочину проти людяності або військового злочину;

3) повернулася до покинутого місця постійного проживання;

4) виїхала на постійне місце проживання за кордон;

5) подала завідомо недостовірні відомості.

Крім того, у частині одинадцятій статті 4 цього ж закону встановлено підстави, за яких заявнику може бути відмовлено у видачі довідки, продовженні її дії або скасовано її дію, якщо:

1) відсутні обставини, що спричинили внутрішнє переміщення, або обставини, що раніше існували, істотно змінились;

2) у державних органів наявні відомості про подання завідомо неправдивих відомостей для отримання довідки;

3) заявник втратив документи, що посвідчують його особу та підтверджують громадянство України, до їх відновлення.

В той же час у абзаці четвертому нового пункту 7¹ Порядку оформлення і видачі довідки передбачено, що довідка не є дійсною без проставлення на її зворотному боці відмітки про фактичне місце проживання.

Проте, Закон України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" не містить вимог щодо встановлення недійсності довідки на підставі відсутності відмітки територіального підрозділу ДМС.

Таким чином, Постановою КМУ № 79 порушено норми Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб", оскільки запроваджено правове регулювання питань обліку вимушених переселенців, яке не відповідає положенням цього закону.

6. Згідно з частиною другою статті 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Крім того, згідно з частиною третьою статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

Відповідно до частини четвертої статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України регулярно інформує громадськість через засоби масової інформації про свою діяльність, залучає громадян до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення.

Згідно з пунктом 5 §33 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

Згідно з пунктом 6 §33 Регламенту під час опрацювання проекту акта Кабінету Міністрів повинні бути вжиті вичерпні заходи для врегулювання розбіжностей (проведені узгоджувальні процедури, консультації, наради, робочі зустрічі тощо).

Відповідно до пунктів 2, 3 §34 якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки. Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

При цьому, положеннями пункту 1 §42 Регламенту визначено, що розробник організовує громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів, що мають важливе суспільне значення і стосуються прав та обов'язків громадян, а також проектів, які передбачають надання пільг, переваг окремим суб'єктам господарювання, делегування функцій, повноважень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, зокрема, організаціям недержавної форми власності.

Відповідно до пункту 1 §50 Регламенту до проекту акта Кабінету Міністрів додаються, зокрема:

1) пояснювальна записка, у якій викладаються підстава та мета розроблення проекту, результати аналізу проблеми, наводиться обґрунтування необхідності прийняття акта, зазначаються позиція заінтересованих органів та заходи, здійснені для врегулювання розбіжностей (якщо проект подано з розбіжностями), відомості про наявність або відсутність у проекті акта правил і процедур, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень, відсутність ознак дискримінації (крім позитивних дій), відображаються фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо визначення джерел покриття можливих втрат доходів або додаткових видатків бюджету, а також очікувані соціально-економічні результати реалізації акта, у тому числі зазначається про наявність або відсутність впливу реалізації акта на ринок праці. Якщо реалізація акта не потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, про це окремо зазначається в записці.

До пояснювальної записки додаються фінансово-економічні розрахунки, а також пропозиції за результатами громадської антикорупційної експертизи проекту акта (у разі її проведення). Крім того, можуть додаватися довідкові та інші інформаційно-аналітичні матеріали, що обґрунтовують необхідність прийняття акта;

2) довідка про погодження проекту акта;

3) протокол узгодження позицій (у разі потреби);

4) висновок Мін'юсту (крім випадків, коли вноситься проект розпорядження Кабінету Міністрів з кадрових питань).

Відповідно до §155 Регламенту Кабінет Міністрів забезпечує проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики за процедурами, визначеними параграфом 42 цього Регламенту.

Оскаржувана Постанова КМУ № 79 якраз стосується права та обов’язків громадян і має суспільне значення, оскільки поширюється на більше ніж 1 мільйон громадян, які є внутрішньо переміщеними особами.

Відсутність громадських обговорень та консультацій з громадськістю суттєво вплинуло на легітимність постанови КМУ № 79, оскільки порушило конституційне право громадян на участь в управлінні державними справами (стаття 38 Конституції України), що є ще однією з підстав протиправності постанови КМУ № 79.

Відтак, наведене вище дозволяє стверджувати про наявність очевидних ознак незаконності постанови КМУ № 79, адже вона порушує норми Конституції та законів України, норми міжнародного права, була винесена у порушення порядку, встановленого Регламентом.

За частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. За частиною другою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Відповідно до частини другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) Позивач має право на оскарження постанови КМУ № 79 оскільки є взятою на облік внутрішньо переміщеною особою, що підтверджується довідкою від 09.12.2014р № 3006002858, виданою Печерською районною в місті Києві державною адміністрацією, тобто є особою, щодо якої застосовується оскаржуваний нормативно-правовий акт, а також особою, яка є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади.

Відповідно до п. 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади.

Вважаю, що даний спір також носить публічно-правовий характер, та повинен розглядатися за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до приписів частини другої статті 18, частини третьої статті 19 КАС України, скарга у вигляді адміністративного позову підлягає розгляду у Окружному адміністративному суді міста Києва.

Враховуючи викладене, відповідно до статей 6, 17, 18, 104, 105, 106, 122, 162, 171 Кодексу адміністративного судочинства України –

ПРОШУ СУД:

1. Визнати Постанову Кабінету Міністрів України від 4 березня 2015 року № 79 "Деякі питання оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції" незаконною та скасувати.

2. Судові витрати покласти на відповідача.

Одночасно заявляю такі клопотання:

1) витребувати у Відповідача 1 усі наявні у нього докази, що стосуються позовних вимог для підтвердження порушення порядку підготовки проекту постанови КМУ № 79, зокрема:

- пояснювальну записку до проекту акта (у якій викладено підстава та мета розроблення проекту, результати аналізу проблеми, наводиться обґрунтування необхідності прийняття акта, зазначаються позиція заінтересованих органів та заходи, здійснені для врегулювання розбіжностей (якщо проект подано з розбіжностями), відомості про наявність або відсутність у проекті акта правил і процедур, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень, відображаються фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо визначення джерел покриття можливих втрат доходів або додаткових видатків бюджету, а також очікувані соціально-економічні результати реалізації акта);

- пропозиції за результатами громадського обговорення проекту акта;

- пропозиції за результатами громадської антикорупційної експертизи проекту акта;

- довідку про погодження проекту акта із заінтересованими органами;

- протоколу узгодження позицій;

- висновок Мін’юсту на відповідність законодавству проекту акта;